Di Alessio Corsato

La lotta al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo (Anti-Money Laundering and Countering the financing of terrorism, AML/CTF) è una materia disciplinata a livello europeo da più di trent’anni. Tuttavia, la supervisione è ancora affidata alle varie autorità nazionali, che sono chiamate a cooperare tramite le Unità di Intelligence Finanziaria (Finance Intelligence Units, FIUs), ad oggi sprovviste di un foro europeo ad hoc che le coordini in maniera permanente [1]. Questa lacuna verrà superata a breve grazie all’istituzione di nuova Autorità Europea centralizzata (AMLA) con compiti di supervisione e di supporto alle FIUs. Questione non secondaria è quella relativa alla sede dell’Agenzia, per la quale l’Italia risulta essere un candidato papabile.

Il 20 luglio 2021, la Commissione Europea ha presentato un pacchetto di quattro proposte legislative mirate a rafforzare la lotta al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo [2]. Ad oggi, il quadro normativo di riferimento è composto prevalentemente da Direttive – la prima risale al 1991 – uno strumento accompagnato troppo spesso da ritardi nella trasposizione e implementazione a livello nazionale, contribuendo così ad avere un sistema europeo frammentato e divergente. Il pacchetto della Commissione mira effettivamente a ridurre questa frammentazione proponendo due nuovi Regolamenti – direttamente applicabili negli ordinamenti nazionali – la revisione di un terzo già in vigore e una nuova Direttiva.

L’obiettivo principale del pacchetto è quello di ammodernare il quadro normativo, dato lo sviluppo e il vasto utilizzo di nuove tecnologie e metodi di pagamento, quali le valute virtuali, nonché per colmare quelle vulnerabilità emerse dalle varie analisi di misurazione del rischio condotte dalla Commissione Europea nel corso degli anni [3], e da ultimo presentate nell’Impact Assessment [4] annessa al pacchetto. Inoltre, con l’invasione russa dell’Ucraina, le istituzioni europee hanno mostrato un crescente interesse nell’inclusione nella normativa dei cd. trasferimenti in crypto-assets, che forniscono ad oggi un’alternativa valida per bypassare le sanzioni dato l’anonimato delle transazioni.

Per evitare che ciò avvenga, e quindi fermare i flussi illeciti di denaro, la Commissione propone di raggruppare in un “single rulebook” la normativa AML/CTF, rendendola più chiara e coerente, armonizzare i criteri di valutazione del rischio in tutti gli Stati Membri, centralizzare la supervisione, migliorandone l’efficacia soprattutto per quanto riguarda i casi transfrontalieri, nonché incentivare la cooperazione e lo scambio di informazioni tra autorità nazionali [5].

Tuttavia, il passo più audace del pacchetto, ai sensi di questa analisi, è rappresentato dal Regolamento “AMLA”, ossia il Regolamento che disciplina l’istituzione della nuova Autorità.

Compiti e struttura dell’Autorità

Da quanto si legge nel Regolamento, la necessità di dotarsi di un’Autorità centralizzata deriva principalmente dal fatto che nella maggior parte dei casi le indagini riguardano entità (le cd. obliged entities, i soggetti della normativa in questione) che effettuano operazioni transfrontaliere, e che dunque fanno emergere delle disparità nella qualità ed efficacia delle indagini, condizionate dal tipo di risorse e capacità che sono a disposizione delle singole autorità nazionali. È bene notare che la qualità delle indagini, dunque la capacità di identificare rischi o violazioni, è sicuramente importante per motivi di giustizia e morale (es. il finanziamento alla criminalità organizzata) a livello nazionale, ma in un’ottica più ampia, europea, si tratta di veri e propri rischi “orizzontali” che possono impattare l’intero sistema finanziario dell’Unione [6].

Secondo la proposta, nei limiti della propria sfera di competenza, l’Autorità sarà inoltre dotata di poteri propositivi, riguardo standard regolamentari e tecnici, linee guida, raccomandazioni, nonché svolgerà un ruolo consultivo per la Commissione e i co-legislatori riguardo diversi aspetti della normativa AML/CTF, inclusi i rischi provenienti da giurisdizioni terze all’UE [7].

Riguardo la struttura, l’Autorità avrà all’incirca 250 dipendenti, di cui 100 dedicati alla supervisione dei soggetti obbligati; i dipendenti verranno talvolta impiegati in tavoli di lavoro transnazionali. Al vertice dell’Autorità siederanno un Presidente e un Direttore esecutivo, coadiuvati da un Consiglio esecutivo, composto dal Presidente e da cinque membri permanenti e indipendenti, e dal Consiglio generale, a composizione alterna, una in cui siederanno i responsabili delle autorità nazionali di supervisione e una in cui siederanno i vertici delle varie FIUs. Il Consiglio esecutivo sarà incaricato in primis di decidere riguardo soggetti obbligati individuali o singole autorità di supervisione, e in secondo luogo di redigere il budget dell’Autorità, assicurarne il corretto funzionamento e svolgimento delle mansioni. D’altra parte, il Consiglio generale sarà l’organo deputato all’adozione degli strumenti regolamentari, nonché avrà la facoltà di esprimersi in merito a casi sotto la lente del Consiglio esecutivo, prima della decisione finale. Secondo la proposta l’Autorità verrà istituita nel 2023, avviando le proprie attività nel 2024, raggiungendo la piena capacità operativa solo nel 2026. La supervisione diretta avrà luogo nel momento in cui il single rulebook (il quadro normativo) sarà implementato e applicato [8] uniformemente nell’UE.

Quale sede?

L’Italia si posiziona tra i candidati ideali ad ospitare la sede della nuova agenzia per diversi motivi. Innanzitutto, come messo egregiamente in evidenza dal Presidente dell’Associazione Bancaria Italiana (ABI) Patuelli e dalla Vice Presidente della Luiss Guido Carli, Prof.ssa Severino, l’Italia «può infatti vantare una delle prime e più articolate normative in materia di prevenzione e repressione di questa gravissima forma di reato» [9].

In secondo luogo, va ricordata la posizione di secondo paese al mondo, e primo in UE, per il valore totale delle transazioni nei mercati finanziari alternativi – nel 2020 la quota era di circa un miliardo e 850 milioni di euro [10]. Inoltre, nei prossimi quattro anni, l’Italia, dovrà investire, tra riforme ed opere infrastrutturali, circa 190 miliardi di euro in quanto maggiore beneficiaria del Recovery and Resilience Facility. Non possiamo di certo sbagliare, soprattutto in termini di futuro dell’integrazione europea [11]; l’Italia deve dimostrare di essere affidabile e un luogo sicuro in cui investire. Dunque, sarebbe ottimale poter godere di ulteriori risorse (umane e di capitale) per far sì che il denaro dei contribuenti europei non venga utilizzato per scopi illeciti.

Da ultimo, e da non sottovalutare sotto il profilo del prestigio e per un definitivo rilancio “europeo” di uno degli Stati fondatori, l’Italia rimane l’unica – tra i più grandi, in termini di popolazione e PIL – sprovvista di un’autorità finanziaria, dato che la Francia ospita il quartier generale dell’ESMA e EBA, mentre la Germania quello della BCE ed EIOPA. In realtà, si potrebbe quasi aspettare una “finale” tra Roma e Parigi, in quanto, come riporta POLITICO, Berlino, nonché Vienna e Riga, sarebbero fuori dai giochi per via di alcuni scandali avvenuti negli ultimi anni [12].

Prossimi passi

Il pacchetto è ora atteso al vaglio delle Commissioni LIBE ed ECON del Parlamento Europeo, le quali hanno eletto come co-relatori Luis Garicano (Renew Europe) ed Emil Radev (PPE) [13]. Secondo la procedura legislativa ordinaria, una volta che le due Commissioni parlamentari adotteranno la loro posizione congiunta, il pacchetto dovrà essere approvato dall’intero Parlamento in seduta plenaria, per poi iniziare le negoziazioni con il Consiglio.

Non c’è tempo da perdere. In sintesi, secondo lo studio della European Banking Autority (EBA) “sui rischi di riciclaggio di denaro e di finanziamento al terrorismo che incidono sul settore finanziario dell’UE” [14] il mercato delle criptovalute è in costante crescita, così come i rischi derivanti da una divergenza nella vigilanza, nei meccanismi di riduzione del rischio, dal crowdfunding, nonché dai rischi derivanti dal Covid – se si desidera approfondire il tema si consiglia di leggere l’Opinion dell’EBA del 3 marzo 2021. Di questo ne sono consapevoli tutte le parti istituzionali coinvolte, soprattutto la “maggioranza di governo” PPE-S&D-Renew Europe – la quale risulta essere ancora più compatta a seguito dell’invasione russa dell’Ucraina. Di conseguenza, nonostante la complessità e la delicatezza del tema trattato dal pacchetto, la fiducia che quest’ultimo venga adottato velocemente e senza inutili rallentamenti entro il 2023 rimane alta.

Note

[1] L’Unità italiana è stata istituita il 1 gennaio 2008 con il D. lgs. 231/2007 e ha sede presso la Banca d’Italia.

[2] Commissione Europea, “Anti-money laundering and countering the financing of terrorism legislative package”. https://bit.ly/3w7RJAm

[3] Commissione Europea, REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the assessment of the risk of money laundering and terrorist financing affecting the internal market and relating to cross-border activities. https://bit.ly/3w7RJjQ

[4] Commissione Europea, Impact assessment accompanying the Anti-money laundering package. https://bit.ly/3L3akBL

[5] Parlamento Europeo, Anti-money laundering package, briefing. https://bit.ly/38mpo08

[6] Commissione Europea, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing the Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism and amending Regulations (EU) No 1093/2010, (EU) 1094/2010, (EU) 1095/2010 https://bit.ly/3M8fluj

[7] ibidem

[8] Commissione Europea, Questions and Answers: Anti-Money Laundering and Countering Financing of Terrorism (AML/CFT). https://bit.ly/38hS1M5

[9] Severino, P., L’Italia è leader dell’antiriciclaggio e merita la nuova Agenzia europea, Luiss Open, 17 giugno 2021. https://bit.ly/3GCns0c

[10]Statista, Total value of alternative finance market transactions in Europe in 2020, by country. https://bit.ly/37DiSSe

[11] La corretta implementazione del PNRR italiano è, secondo l’autore, conditio sine qua non per la trasformazione del Next Generation EU in uno strumento permanente dell’Unione Europea.

[12] Smith-Meyer, B., Six-way bidding war looms for EU dirty money watchdog, 10 settembre 2021. https://politi.co/3PTJmQD

[13] Parlamento Europeo, Legislative train. https://bit.ly/39hCawT

[14] European Banking Authority, Opinion of the European Banking Authority on the risks of money laundering and terrorist financing affecting the European Union’s financial sector, EBA/Op/2021/04. https://bit.ly/3m02e2L