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Verso un nuovo allargamento? L’adesione dell’Ucraina all’UE tra problemi e opportunità

Osservatorio UE

21 luglio 2022

Di Erika Frontini

Tra gli effetti della guerra in Ucraina , c’è stato quello di rilanciare l’avvicinamento del Paese all’Unione Europea. Ad appena quattro giorni dall’inizio dell’invasione russa, il Presidente ucraino Zelensky ha chiesto che al suo Paese sia accordata una procedura di emergenza per assicurare un accesso rapido all’UE. In generale, le reazioni da parte UE hanno dimostrato supporto verso le aspirazioni ucraine. Tuttavia, non sono mancate repliche più caute, come quella di Parigi, che ha sottolineato l’importanza di non fare promesse troppo difficili da mantenere[i]. In effetti, l’adesione di un nuovo membro all’UE è un processo lungo e complesso, che prevede numerosi passaggi i quali non possono essere affrontati frettolosamente. La procedura speciale richiesta da Zelensky di fatto non esiste, anzi, proprio il timore che in passato alcuni Paesi siano stati accolti nell’UE in maniera prematura ha portato a successive modifiche del processo, che lo hanno reso ancora più impegnativo[ii].

Nel caso ucraino, gli eventi si stanno svolgendo con una rapidità insolita. La Commissione dovrebbe esprimersi sulla domanda di adesione già a giugno, con l’obiettivo di riconoscere al Paese lo status di candidato in occasione del Consiglio Europeo dello stesso mese. Normalmente la Commissione impiega tra i 15 e i 18 mesi per questo passaggio[iii]. Tuttavia, tale riconoscimento – per il quale è richiesta l’unanimità dei Paesi Membri, fattore da non dare per scontato – è solo un piccolo passo verso l’adesione e non una garanzia che il Paese diventerà effettivamente un nuovo Stato Membro. Affinché ciò si realizzi, è indispensabile che siano rispettati i criteri di Copenaghen, ossia una serie di requisiti democratici, economici e politici che permettono di stabilire se un Paese sia pronto ad essere coinvolto pienamente nel funzionamento dell’Unione. È quindi necessario un meticoloso processo di allineamento agli standard europei, attuato attraverso negoziati che non sono veramente tali, poiché lo scopo è la pressoché completa adozione da parte del candidato dei 35 capitoli dell’acquis.

Ci sono diversi aspetti per cui tale processo potrebbe risultare particolarmente sfidante per l’Ucraina. In primo luogo, considerando che già prima della guerra il Paese non godeva di punteggi eccellenti negli indici internazionali su democrazia e stato di diritto, non è facile immaginare come l’Ucraina possa affrontare in breve tempo i capitoli relativi a istituzioni, giustizia e diritti umani, ai quali, a seguito delle esperienze di Paesi come Ungheria e Polonia, viene dato particolare rilievo nell’iter di adesione[iv]. In tale ambito si inserisce anche la questione dei diritti delle minoranze, che si sta dimostrando una delle più spinose per diversi Paesi dei Balcani Occidentali e che probabilmente risulterà tale anche per l’Ucraina, Paese in cui proprio la presenza di una forte minoranza russofona nelle regioni orientali e i difficili rapporti tra questa e la maggioranza ucraina hanno dato vita ad una situazione di conflitto che si protrae da molto prima dell’invasione russa. Il conflitto ed il suo imprevedibile esito rappresentano un ostacolo anche perché uno dei criteri di adesione è quello di non avere crisi irrisolte. Tale requisito serve ad evitare situazioni come quella di Cipro: l’isola è stata ammessa prima chi si giungesse ad una pacificazione dello scontro tra le due comunità che la abitano, con il risultato che il suo territorio è ancora diviso[v]. La crisi cipriota ha avuto inoltre importanti ripercussioni sul processo di adesione della Turchia, che è intervenuta direttamente nel conflitto e per la quale, al contrario, il raggiungimento di una soluzione pacifica è stato posto come condizione per l’accesso all’UE[vi]. Oltre a tutto ciò, anche i parametri economici saranno difficili da centrare in tempi ristretti, specialmente per un Paese  in guerra.

Soltanto quando tutti i capitoli sono stati chiusi viene redatto il trattato di adesione, che deve essere approvato sia dalle istituzioni comunitarie che da tutti i Parlamenti nazionali[vii]. Alcuni Stati prevedono anche un passaggio referendario. Considerato lo scarso appetito di governi e opinioni pubbliche rispetto a nuovi allargamenti, l’effettiva adesione di un Paese che si trova in un contesto alquanto delicato quale l’Ucraina appare assai critica. Pertanto, riconoscere all’Ucraina lo status di candidato in questa fase è soprattutto un messaggio simbolico. Questo potrebbe però rivelarsi controproducente: creare aspettative irrealistiche rischia di provocare una perdita di fiducia nelle istituzioni europee, indebolendo il potere di attrazione dell’UE e la sua capacità di incidere sulle riforme. I Paesi dei Balcani occidentali dovrebbero essere un monito in tal senso.

D’altra parte, se trattato con accortezza, il desiderio dell’Ucraina di entrare a far parte dell’UE può essere fonte di vantaggi per entrambe le parti. Da un lato, la possibilità di utilizzare il potere trasformativo della politica di allargamento su un Paese da ricostruire offre grandi potenzialità. Il processo di adesione può essere sfruttato per impostare la ricostruzione del tessuto politico-istituzionale ed economico dell’Ucraina secondo gli standard europei. A tal fine, gli aiuti finanziari concessi a supporto della ricostruzione dovrebbero essere condizionali al rispetto dei valori europei, nonché ai progressi nell’adozione dell’acquis. In aggiunta, il ripristino del sistema produttivo del Paese costituisce un’enorme opportunità per dare uno slancio all’attuazione del Green Deal, non solo puntando allo sviluppo di un’economia priva di emissioni di carbonio[viii], ma anche approfittando del particolare momento per riconvertire l’apparato industriale ucraino alla produzione di quelle componenti essenziali alla transizione digitale ed ecologica che l’UE è costretta ad importare. Tale aspetto assume rilievo se si considera che l’Ucraina è ricca di materie prime strategiche, quali, ad esempio, quelle utilizzate nella costruzione delle batterie per le auto elettriche[ix].

La volontà espressa dall’Ucraina – così come, a distanza di pochi giorni, da Moldova e Georgia – di aderire all’UE ha anche il merito di aver rilanciato il dibattito sulla necessità di riformare la politica di allargamento, contemplando soluzioni che permettano un processo più graduale, con esiti diversi dalla membership in senso stretto. Tra le soluzioni proposte, c’è quella di ripensare l’assetto europeo secondo un sistema di “cerchi concentrici”, istituendo una sorta di confederazione che riunisca Stati Membri e Paesi interessati ad approfondire l’integrazione con l’UE, ma che non hanno (ancora) i requisiti per l’accesso[x]. Tale sistema consentirebbe, da un lato, la prosecuzione del processo di adesione nelle tempistiche necessarie affinché questo risulti pienamente efficace, dall’altro, permetterebbe ai Paesi candidati di iniziare a percepire i vantaggi dell’integrazione, fornendo loro incentivi all’adozione degli standard dell’Unione[xi]. Gli stessi risultati potrebbero essere ottenuti valorizzando gli Accordi di Associazione e sfruttando la flessibilità di cui spesso godono questi strumenti per introdurre nuove forme di integrazione e benefici tangibili per la popolazione[xii]. Nel caso ucraino, visto l’ingente flusso di rifugiati a seguito dell’invasione, potrebbe risultare particolarmente efficace concedere, quale “premio” sulla base dei progressi effettuati, la libertà di circolazione e residenza dei cittadini all’interno dell’UE. In questo modo, sarebbero gli individui ad essere integrati nell’Unione – quindi socializzati alle sue strutture e ad i suoi valori – ancora prima degli Stati, dando all’UE e ai Paesi candidati più tempo per adattare i rispettivi apparati istituzionali ed economici[xiii].

La prospettiva dell’adesione dell’Ucraina all’UE si pone quindi pienamente all’interno del dibattito sul futuro dell’Europa ed è importante che tale questione venga affrontata con razionalità e lungimiranza, non lasciandosi condizionare dall’emotività del momento. Inoltre, qualsiasi ragionamento sull’ingresso dell’Ucraina nell’UE non può prescindere dal coinvolgere l’altro protagonista della storia. Infatti, è difficile pensare che la Russia possa accettare tale esito senza porre condizioni, dato che scongiurare un avvicinamento dell’Ucraina all’Occidente è proprio uno dei motivi alla base dell’azione militare. La questione dell’accesso dell’Ucraina all’UE si intreccia quindi inevitabilmente con il processo negoziale, che dovrà necessariamente includere tale tema.

[i] Jack, Victor. Ukraine’s Zelenskyy ups pressure on EU with plea for immediate membership. Politico, 28 febbraio 2022, https://www.politico.eu/article/volodymyr-zelenskyy-eu-ukraine-membership/

[ii] Misculin, Luca. Fare entrare l’Ucraina nell’Unione Europea è molto più difficile di quanto si pensi. Il Post, 23 aprile 2022, https://www.ilpost.it/2022/04/23/ucraina-candidatura-ue/

[iii] Nardelli, Alberto e Follain, John. EU Seeks to Give June Preliminary Opinion on Ukraine’s Candidacy to Join the Bloc. Bloomberg, 19 aprile 2022, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-04-19/eu-seeks-to-give-june-preliminary-opinion-on-ukraine-candidacy

[iv] Liboreiro, Jorge e Sanchez Alonso, Aida. Ukraine is pushing for EU membership. But

what are the real chances? Euronews, 2 marzo 2022, https://www.euronews.com/my-europe/2022/03/01/ukraine-is-pushing-for-eu-membership-but-what-are-the-real-chances

[v] Misculin. Fare entrare l’Ucraina nell’Unione Europea è molto più difficile di quanto si pensi.

[vi] Grabbe, Heather. Six Lessons of Enlargement Ten Years On: The EU’s Transformative Power in Retrospect and Prospect. Journal of Common Market Studies, Vol. 52, 2014, pp 40-56.

[vii] Misculin. Fare entrare l’Ucraina nell’Unione Europea è molto più difficile di quanto si pensi.

[viii] Becker, Torbjörn et al. A Blueprint for the Reconstruction of Ukraine. Centre for Economic Policy Research (CEPR), 2022, https://cepr.org/sites/default/files/news/BlueprintReconstructionUkraine.pdf

[ix] Prestigiacomo, Dario. Quanto ci costerà l’adesione dell’Ucraina all’Ue? E cosa ci guadagneremo? Europa Today, 21 aprile 2022, https://europa.today.it/fake-fact/costo-adesione-ucraina-ue.html

[x] Toscano, Alberto. L’Europa immaginata di Emmanuel Macron. Affari Internazionali, 11 maggio 2022, https://www.affarinternazionali.it/unione-europea-emmanuel-macron-comunita-politica-europea/

[xi] Letta, Enrico. Enrico Letta: una Confederazione europea e il percorso per l’adesione di Kiev. Il Corriere della Sera, 19 aprile 2022, https://www.corriere.it/economia/finanza/22_aprile_19/enrico-letta-confederazione-europea-percorso-l-adesione-kiev-9fda6a1c-c014-11ec-9f78-c9d279c21b38.shtml

[xii] Van der Loo, Guillaume e Van Elsuwege, Peter. The EU–Ukraine Association Agreement
after Ukraine’s EU membership application: Still fit for purpose. Discussion Paper, EPC–Egmont Institute, 14 marzo 2022, https://www.epc.eu/content/PDF/2022/Ukraine_DP.pdf

[xiii] Trauner, Florian. Let Ukrainians — not Ukraine — join the EU. Politico, Opinion, 7 marzo 2022, https://www.politico.eu/article/ukraine-eu-russia-refugees-asylum/