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Gli ostacoli all’autonomia strategica UE: tra retorica e prassi

CSI BULLETTIN

16 ottobre 2021

Di Marco Monaco

Nel suo secondo discorso sullo Stato dell’Unione, tenuto alla presenza del Parlamento Europeo lo scorso 15 settembre, Ursula von der Leyen ha evidenziato alcuni fattori rilevanti per il presente ed il prossimo futuro dell’UE in ambito strategico. Dal diventare “leader globali” nel regno del cyber alla necessità di provvedere alla stabilità delle regioni limitrofe, passando per il rapido e costante evolversi delle minacce strategiche, i temi presentati dalla Presidentessa della Commissione Europea non rappresentano una novità rilevante nel dibattito sulle responsabilità e priorità dell’Unione in ambito militare e di difesa, al di là di qualche dettaglio circostanziale. Ciò che è stato esposto rappresenta l’ennesimo appello al necessario sviluppo di un’autonomia strategica europea, con un posto speciale riservato al desiderio di realizzare un’effettiva Unione Europea della Difesa.[1]

Il richiamo urgente alla tematica della difesa e dell’autonomia strategica nel contesto del discorso sullo Stato dell’Unione deriva naturalmente dai più recenti risvolti all’interno dello scacchiere internazionale, che hanno provocato (o stanno per provocare) una seria destabilizzazione dell’infrastruttura securitaria globale. La stessa von der Leyen ha parlato eloquentemente dell’imminente inizio di un’Era di iper-competitività, rivalità regionali, intensificazione delle minacce ibride e avversione ai più centrali valori europei. Il problema sorge tuttavia nel momento in cui la Presidentessa della Commissione Europea è stata tenuta ad esplicitare le cause dell’attuale inadeguatezza dell’UE, in ambito militare e di difesa, a fronte di un simile contesto internazionale. Ursula von der Leyen infatti si è limitata ad alludere genericamente alla coesistenza di lacune nelle capacità operative e di mancanza della volontà politica necessaria all’avvio di una seria evoluzione. [2] È tuttavia necessario analizzare più a fondo le ragioni dell’inadeguatezza delle attuali strutture europee nel perseguimento di un’autonomia strategica e, ancor più importante, la mancanza di prospettive di un serio cambiamento in tal senso nel prossimo futuro.

Il percorso dell’Unione Europea verso una struttura difensiva e militare comunitaria è stato ostruito fin dalla nascita dell’Unione stessa. Nonostante dalla metà degli anni ’90 il dibattito si sia riacceso, i progressi fatti hanno sempre aggirato l’enorme ostacolo della sovranità politica dei singoli Stati Membri, costituita in modo intrinseco anche dal controllo delle proprie forze armate. È per questo motivo che, sebbene le parole della Presidentessa fossero intrise di un tono speranzoso, sottolineare la necessità di maggiore “volontà politica” non porterà a nessun miglioramento in tal senso. L’intera struttura della Politica Estera e di Sicurezza Comune è basata sul metodo intergovernativo e sul voto all’unanimità, i quali lasciano ad ogni stato membro il controllo decisionale sulla propria politica estera e, in ultima istanza, su come utilizzare le proprie risorse militari. [3] È certamente vero che dei compromessi negli ultimi venticinque anni sono stati messi in atto. Tuttavia, il compromesso tra la volontà di condurre operazioni comunitarie e la conservazione della sovranità militare di ciascuno stato ha portato all’edificazione di un impianto strutturalmente fragile, costantemente minacciato dal potenziale veto di ciascuno stato membro. Dinamiche istituzionali di questo tipo sembrano funzionare in modo pressoché impeccabile finché i governi trovano posizioni comuni, ma sono condannate ad un cortocircuito quasi immediato nel momento in cui emerge una divergenza di prospettive. Questa dinamica non può che rispecchiare l’approccio “funzionale” con il quale gli Stati Membri dell’UE tutt’oggi percepiscono l’Unione. La volontà politica a cui la Presidentessa von der Leyen fa appello esiste finché l’interesse dell’UE non diverge da quello nazionale, ed è poco plausibile che questo dato cambi nei prossimi anni. La gestione della crisi migratoria del 2015 costituisce un esemplare caso studio in tal senso [4], e le dichiarazioni del Cancelliere austriaco Sebastian Kurz in merito all’intenzione di respingere potenziali flussi migratori dall’Afghanistan non promettono alcun serio miglioramento in proposito. [5]

Di conseguenza, diversamente da quanto affermato dalla Presidentessa von der Leyen, le lacune in ambito operativo che hanno caratterizzato la sfera militare dell’UE fino a questo momento non rappresentano un fattore distinto dalla mancanza di volontà politica. Al contrario, il nesso tra i due elementi è tale da renderne difficile la distinzione. Coordinare l’azione militare e di difesa al livello europeo significa, semplificando grandemente: condividere metodicamente e costantemente ogni informazione di intelligence reperita; realizzare catene di comando militari che consentano un coordinamento ed una guida operativa di tipo top-down, in grado di supervisionare efficacemente le operazioni in atto e gestire efficientemente le risorse a disposizione; avviare strutture di finanziamento, raggruppamento di forze e condivisione delle responsabilità che rispondano ad un criterio sovranazionale, piuttosto che basato sullo spirito d’iniziativa di ciascuno stato. [6] Il fatto che ad oggi si parli di gravi lacune operative in ambito militare e di difesa nonostante un’Agenzia Europea della Difesa esista già dal 2004, la dice lunga sulle difficoltà in tal senso. Nessuna delle sopracitate misure, di fatto, è realizzabile in maniera consona senza l’abolizione del voto all’unanimità nel contesto della Politica Estera e di Sicurezza Comune, e dunque senza superare il vincolo della volontà politica. Le più recenti misure prese al fine di rafforzare le capacità strategiche europee ne sono la prova. Lo Strumento Europeo per la Pace, annunciato alla fine di marzo, rimane indissolubilmente legato al voto unanime dei rappresentanti degli Stati Membri, nonché composto da contributi diretti di questi ultimi.[7] Analogamente, la strada tracciata per l’istituzione dello Strategic Compass nei primi mesi del 2022 non sembra promettere cambi di rotta rilevanti. Ciò che si sa della cosiddetta bussola strategica fino a questo momento è che rappresenta l’ennesima riaffermazione delle minacce e priorità che preoccuperanno maggiormente l’UE nel prossimo futuro. [8] Considerato da molti all’interno delle istituzioni europee come la chiave di volta per un accesso ad un livello superiore nella costruzione di capacità militari e di difesa dell’UE, il piano sullo Strategic Compass non ha finora rivelato alcuna caratteristica di spicco per riuscire nell’intento dichiarato. [9] [10] Un caso degno di nota è quello Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) presente all’interno del Trattato sull’Unione Europea, la quale ha incentivato ed incrementato la cooperazione tra stati membri nell’ambito della difesa. Tuttavia, sebbene dall’avvio della PESCO diversi Stati Membri abbiano dimostrato la volontà di investire, sviluppare e mettere in atto capacità militari all’interno di un quadro comunitario, le decisioni adottate dal Consiglio Europeo nell’ambito di una tale cooperazione vengono sempre implementate in virtù di un voto unanime degli stati membri partecipanti. [11]

L’origine dei problemi dell’UE rispetto al perseguimento di un’autonomia strategica in ambito militare non risiede nella necessità di nuovi strumenti che operino all’interno delle attuali strutture. Sulla base di quanto constatato, è plausibile che l’incapacità dell’Unione di far fronte alle proprie lacune derivi dagli stessi trattati sulla quale essa si basa. Finché il Trattato sull’Unione Europea non permetterà che le spese derivanti da operazioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa possano essere a carico dell’Unione, è sostanzialmente inverosimile che l’UE riesca a garantire una maggiore qualità operativa, specialmente nel contesto dei finanziamenti. [12] Allo stesso modo, fintanto che le Dichiarazioni 13 e 14 allegate al Trattato di Lisbona indicheranno chiaramente che “le disposizioni riguardanti la politica comune in materia di sicurezza e di difesa non pregiudicano il carattere specifico della politica di sicurezza e di difesa degli Stati membri” ed inoltre che “non conferiscono alla Commissione nuovi poteri di iniziativa per le decisioni né accrescono il ruolo del Parlamento europeo”, è improbabile che l’UE acquisisca la sufficiente rilevanza politica ed operativa per raggiungere un’autonomia strategica degna di questo nome. [13]

  1. Commissione Europea. 2021 State of the Union Address by President von der Leyen. Strasburgo, 15 settembre 2021. Consultato il 20/09/2021. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ov/SPEECH_21_4701
  2. ibid.
  3. Keukeleire, Delreux. The Foreign Policy of the European Union, 2ª edizione, Palgrave Macmillan, 2014.
  4. Ceccorulli, Michela. Back to Schengen: the collective securitisation of the EU free-border area. West European Politics, 2019, 42.2: 302-322.
  5. Euronews. Austrian chancellor says he’s against taking in more Afghan refugees. Visitato il 21/09/2021. https://www.euronews.com/2021/08/22/austria-will-not-accept-more-afghan-refugees-chancellor-kurz-says 
  6. Keukeleire, Delreux. The Foreign Policy of the European Union, 2014.
  7. Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Decisione (PESC) 2021/509 del Consiglio del 22 marzo 2021che istituisce uno strumento europeo per la pace, e abroga la decisione (PESC) 2015/528, marzo 2021. https://bit.ly/2QztfOn
  8. Sabatino et al. The Quest for European Strategic Autonomy – A Collective Reflection, Istituto Affari Internazionali, 2020. https://www.iai.it/en/pubblicazioni/quest-european-strategic-autonomy-collective-reflection
  9. Slovenian Presidency of the Council of the European Union 2021. Experience from Afghanistan shows that the EU needs a credible response force. Comunicato Stampa del 02/09/2021, consultato il 22/09/2021. https://slovenian-presidency.consilium.europa.eu/en/news/experience-from-afghanistan-shows-that-the-eu-needs-a-credible-response-force/
  10. Servizio Europeo per l’Azione Esterna, Towards a Strategic Compass. Factsheet, maggio 2021. https://eeas.europa.eu/sites/default/files/towards_a_strategic_compass.pdf
  11. Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Trattato sullUnione Europea (versione consolidata), 26 ottobre 2012, artt. 42,46. https://bit.ly/3sSYXmU
  12. Ibidem, art. 41,2. 26 ottobre 2012 https://bit.ly/3sSYXmU
  13. Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Dichiarazioni allegate all’Atto Finale della Conferenza Intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona. 13 dicembre 2007. urly.it/3f-20